Situationsanalyse benennt Hürden und zeigt Verbesserungspotenzial auf

Eine Situationsanalyse der am Forschungsinstitut Betriebliche Bildung (f-bb) angesiedelten IQ Fachstelle Beratung und Qualifizierung zeigt: In den vergangenen Jahren wurde einiges getan, um Abläufe zu 
beschleunigen.

Der Fachkräftemangel in der Pflege ist kein neues Phänomen, er wurde uns durch die Corona-Pandemie jedoch nochmals schmerzlich vor Augen geführt. Ein Ansatzpunkt, um bestehende Personallücken zu füllen, ist die Integration von Pflegefachkräften aus dem Ausland. Hierzu wurden in den vergangenen Jahren einschlägige politische Initiativen auf den Weg gebracht. So werden im Projekt „TripleWin“ der Bundesagentur für Arbeit (BA) und der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) bereits seit 2013 qualifizierte Fachkräfte ausgewählter Partnerländer an deutsche Arbeitgeber in der Pflege vermittelt. Und seit 2015 begleitet das bundesweite Programm „Integration durch Qualifizierung (IQ)“, gefördert vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF), Menschen mit im Ausland erworbenen Berufsabschlüssen auf ihrem Weg in eine bildungsadäquate Beschäftigung. Dabei sind Pflegekräfte eine der relevantesten Zielgruppen: In den Jahren 2019 und 2020 war Gesundheits- und Krankenpfleger*in der fünfthäufigste Referenzberuf in der IQ Anerkennungsberatung und der zweithäufigste in IQ Qualifizierungsangeboten.1

2018 riefen schließlich das Bundesgesundheits-, das Bundesarbeits- und das Bundesfamilienministerium die „Konzertierte Aktion Pflege (KAP)“ ins Leben – deren Arbeitsgruppe 4 widmet sich u. a. der Gewinnung von internationalen Pflegekräften und der Verbesserung von Anerkennungs- und Visaverfahren. 2019 nahmen gleich zwei vom BMG unterstützte Institutionen ihre Arbeit auf: Die Deutsche Fachkräfteagentur für Gesundheits- und Pflegeberufe (DeFa) hilft Einrichtungen des Gesundheitswesens bei Prozessen rund um die Anerkennung und Arbeitserlaubnis ausländischer Fachkräfte, während das Deutsche Kompetenzzentrum für internationale Fachkräfte in den Gesundheits- und Pflegeberufen (DKF) mit Fragen der Qualitätssicherung bei Anwerbung und Vermittlung sowie der fachlichen, betrieblichen und sozialen Integration befasst ist.

In zeitlicher Nähe zum Fachkräfteeinwanderungsgesetz wurde die Zentrale Servicestelle Berufsanerkennung (ZSBA) geschaffen, die noch im Ausland lebende Fachkräfte (unterschiedlicher Berufsfelder) zur Anerkennung und Einreise berät.

Anerkennung ist ein Muss

Der Berufseinstieg in Deutschland setzt voraus, dass die ausländische Pflegequalifikation als gleichwertig mit der entsprechenden deutschen Ausbildung anerkannt ist. Die Anerkennung erfolgt durch zuständige Stellen auf Landesebene (z. B. Ministerien, Bezirksregierungen, Gesundheitsämter). Bei Kapazitätsengpässen können diese eine Unterstützung durch die Gutachtenstelle für Gesundheitsberufe (GfG), angesiedelt bei der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB), beauftragen.

Für Personen mit einem Abschluss als Gesundheits- und Krankenpfleger*in bzw. Pflegefachfrau*mann aus der EU, dem EWR oder der Schweiz ist unter bestimmten Voraussetzungen (in der Regel muss die Ausbildung vor einem per Richtlinie 36/2005/EG festgelegten Stichtag aufgenommen worden sein) die automatische Anerkennung möglich: Der Abschluss wird dann ohne individuelle Gleichwertigkeitsprüfung anerkannt. Bei allen anderen Personen – beispielsweise mit Abschluss aus einem Drittstaat bzw. dem Referenzberuf Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger*in oder Altenpfleger*in – prüft die zuständige Stelle die Gleichwertigkeit anhand festgelegter Kriterien wie beispielsweise Dauer und Inhalte der Pflegeausbildung. Auch Berufserfahrung und einschlägige Weiterbildungen werden berücksichtigt. Sobald alle Unterlagen vorliegen, ist die Bearbeitungsfrist durch die zuständige Stelle bei einer automatischen Anerkennung auf drei Monate, bei der individuellen Gleichwertigkeitsprüfung auf vier Monate festgelegt. Die Kosten richten sich nach dem Gebührenrecht der zuständigen Stelle.

Insgesamt ist das Interesse internationaler Pflegefachkräfte an einer beruflichen Anerkennung in Deutschland groß: 2019 standen Gesundheits- und Krankenpfleger*innen wiederholt auf Platz 1 der bundesweit durchgeführten Verfahren zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen (vgl. Statistisches Bundesamt 2020). Für alle drei Pflegeberufe (Gesundheits- und Krankenpfleger*in, Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger*in und Altenpfleger*in) wurden im genannten Jahr 16.422 Verfahren beschieden. Lediglich 3 Prozent dieser Verfahren endeten aufgrund zu großer Unterschiede zur deutschen Pflegeausbildung mit einem Ablehnungsbescheid, bei 43 Prozent wurde die volle Gleichwertigkeit beschieden.

Bei über der Hälfte (54 Prozent) der Verfahren wurde eine Ausgleichsmaßnahme auferlegt (vgl. Abb. 1). In diesem Fall müssen ausländische Pflegefachkräfte für die volle Anerkennung zunächst einen Anpassungslehrgang oder eine Kenntnisprüfung (Abschlüsse aus Drittstaaten) bzw. Eignungsprüfung (EU/EWR/Schweiz) absolvieren.

Bei einem Anpassungslehrgang üben die Antragstellenden unter Verantwortung eines*einer qualifizierten Berufsangehörigen den entsprechenden Pflegeberuf aus, ggf. ergänzt um eine theoretische Zusatzausbildung. Während sich der Anpassungslehrgang und die Eignungsprüfung auf die per Bescheid festgestellten Unterschiede konzentrieren, umfasst die Kenntnisprüfung (ausgewählte) Inhalte der wesentlichen Fächer der deutschen Ausbildung.

Für die Berufszulassung müssen internationale Pflegefachkräfte im Anschluss an die Anerkennung außerdem ihre persönliche und gesundheitliche Eignung für den Beruf sowie Deutschkenntnisse auf Niveau B2 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens (GER) nachweisen.

Hürden in der Umsetzung und Empfehlungen aus Sicht des Förderprogramms IQ

Anerkennungsverfahren

Je nach Bundesland bedeutet ein Anerkennungsantrag unterschiedlich hohen finanziellen und bürokratischen Aufwand. So kostet ein Defizitbescheid in Baden-Württemberg etwa 100, in Bayern 250 Euro. Insgesamt können für Übersetzungen, Beglaubigungen, Nachweise, Verfahrensgebühren etc. bis über tausend Euro anfallen. In einzelnen Bundesländern wird von Antragstellenden außerdem verlangt, dass sie ihre Erwerbsabsicht durch die verbindliche Interessenszusage eines Arbeitgebers belegen. Diese ist für Personen ohne berufliche Anerkennung allerdings schwer zu beschaffen und widerspricht auch einem Länderbeschluss von 2017. Baden-Württemberg hat auf diesen Sachverhalt mit einer Änderung der Gesetzeslage reagiert, sodass die Glaubhaftmachung der Erwerbsabsicht dort seit 2021 durch Anerkennungsberatungsstellen erfolgen kann. Bei Anträgen aus dem Ausland zählt nach den jüngst abgeschlossenen Bund-Länder-Vereinbarungen bundesweit auch eine Standortberatung durch die ZSBA.

Doch auch davon abgesehen werden vielerorts die festgelegten Bearbeitungsfristen überschritten, was an steigenden Antragszahlen in der Pflege liegen mag. Ein naheliegendes Gegenmittel, das beispielsweise erfolgreich in Hamburg angewendet wurde, ist die Aufstockung der Personalkapazitäten bei den zuständigen Stellen. Aber auch die Zentralisierung der Anerkennungsverfahren bei einer Landesbehörde und die Umstellung auf elektronische Anträge – wie in Nordrhein-Westfalen – fördern effizientere Abläufe.

Ausgleichsmaßnahmen

Pflegekräfte auf der Suche nach einer Ausgleichsmaßnahme haben das Problem, dass es nicht überall ausreichend Angebote gibt. In Bayern und Sachsen mangelt es an Vorbereitungskursen auf die Kenntnisprüfung, in Mecklenburg-Vorpommern fehlen Anbieter von Anpassungslehrgängen; insgesamt sind vor allem im ländlichen Raum berufsbezogene Deutschkurse rar. Auch Optionen zum Ablegen einer Kenntnisprüfung sind nicht flächendeckend vorhanden. Die Folge: Die rechtlich fundierte Wahlmöglichkeit zwischen einer Eignungs-/Kenntnisprüfung und einem Anpassungslehrgang ist praktisch eingeschränkt. Verbesserung verspricht ein systematisches landesweites Monitoring zu Angebot und Nachfrage von Ausgleichsmaßnahmen – ein Ansatz, der aktuell durch das Pflegequalifizierungszentrum Hessen verfolgt wird. Um Teilnehmende in Flächenländern besser zu erreichen, sollten – wo möglich und sinnvoll – virtuelle Angebote erwogen werden.

Qualifizierungsanbieter wiederum sind auf die Qualität der Bescheide der zuständigen Stellen angewiesen: Sind die Auflagen sehr detailliert bzw. wenig flexibel, kann die Konzeption und Umsetzung von Maßnahmen herausfordernd sein. Die Realisierung von Praxisphasen wiederum wird einerseits dadurch erschwert, dass nicht alle Einrichtungen befugt sind, Anpassungslehrgänge durchzuführen bzw. es teilweise mehrere Einrichtungen braucht, um die Auflagen zu erfüllen. Andererseits sind angesichts des ohnehin überfrachteten Arbeitsalltags nicht alle Einrichtungen bereit, Anpassungslehrgänge anzubieten. Im IQ Netzwerk Saarland wurde daher die zentrale „Projektintegrierte Praxisanleitung (PiP)“ initiiert, die Pflegekräfte überbetrieblich begleitet und die Einrichtungen entlastet. Individuell variierende Qualifizierungsbedarfe können außerdem gut durch modular aufgebaute Angebote aufgegriffen werden, wie sie in Nordrhein-Westfalen erprobt werden.

Schließlich sollten auch bestehende Hürden für Arbeitgeber nicht unerwähnt bleiben. So müssen Betriebe, die bereits im Helferbereich beschäftigte ausländische Pflegekräfte für Ausgleichsmaßnahmen freistellen, nicht nur den Arbeitskraftausfall hinnehmen. Sie müssen auch damit umgehen, dass
weiterhin Lohnkosten anfallen. Diesbezügliche Hemmschwellen können durch einen Hinweis auf Refinanzierungsmöglichkeiten im Rahmen des Qualifizierungschancengesetzes abgebaut werden. Daran anknüpfend ist die Überführung erprobter Qualifizierungsmodelle für die Zielgruppe in die Regelförderung sinnvoll, wie es bereits bei einigen Angeboten des Förderprogramms IQ gelungen ist.

Schnittstellenmanagement

Was hilft noch? Ganz grundlegend können bestehende Hürden durch eine enge Vernetzung der am Anerkennungsprozess beteiligten Akteure minimiert werden. Beispiele aus der Praxis: In Rheinland-Pfalz verweisen die regional und berufsübergreifend aufgestellten IQ Beratungsstellen bei Kapazitätsengpässen an eine landesfinanzierte Beratungsstelle, die auf ausländische Pflegefachkräfte im Anerkennungsverfahren spezialisiert ist. In Sachsen greift eine zentrale Koordinierungsstelle Fragen von Fachschulen und Einrichtungen zur Gewinnung und Qualifizierung ausländischer Pflegefachkräfte auf. Und in NRW haben sich strategische und operative Akteure (u.a. Vertreter*innen des Gesundheitsministeriums, der Bezirksregierungen, der BA-Regionaldirektion sowie von Kliniken, Fachschulen und dem IQ Netzwerk) im „IQ NRW Fachkräftenetzwerk Pflege“ zusammengeschlossen, um sich regelmäßig zu aktuellen Entwicklungen im Themenfeld auszutauschen.

Fazit

Welch hohen politischen Stellenwert die Gewinnung internationaler Pflegekräfte hat, wird durch die eingangs erwähnten Initiativen deutlich. Ein ganz wesentliches Element auf dem Weg zum Berufseinstig ist die Anerkennung der ausländischen Pflegequalifikation. Bei diesem Prozess sind Antragstellende, Beratungs- und Qualifizierungsanbieter und Pflegeeinrichtungen noch mit einigen Hürden konfrontiert. Wie diesen entgegengewirkt werden kann, zeigen gelungene und transferfähige Ansätze aus den Bundesländern. Im nächsten Schritt gilt es, die ausländischen Pflegekräfte auch langfristig im deutschen Gesundheitswesen zu halten – auch hierbei bietet das Förderprogramm IQ gezielte Unterstützung an. (lr)

Pflegefachfrau*mann

Übergangsregelung: Anstelle der bisherigen drei Berufsbilder Gesundheits- und Krankenpfleger*in, Gesundheits- und Kinderkrankenpfleger*in und Altenpfleger*in gibt es in Deutschland seit Januar 2020 die generalistische Ausbildung zur*zum Pflegefachfrau*mann. Da die neuen Landeslehrpläne nach Pflegeberufegesetz (PflBG) jedoch noch nicht überall vollständig vorliegen, können Gleichwertigkeitsprüfungen bis Ende 2024 weiterhin anhand der bisherigen Berufsbilder beschieden werden (vgl. §66a PflBG).

Quellen

1Quelle: NIQ Datenbank Beratung und Qualifizierung im Kontext beruflicher Anerkennung (Auswertungszeitraum: 1.1.2019-31.12.2020; Stichtag des Datensatzes: 15.1.2021)

Quellen: Roser, L; Kehl, L.; Dietrich; A.; Willems, E.; Reyels, W. (2021): Berufliche Anerkennung von Pflegefachkräften mit einer im Ausland erworbenen Berufsqualifikation. Situationsanalyse aus Sicht des Förderprogramms IQ. 2., aktualisierte Auflage. URL: www.netzwerk-iq.de/fileadmin/Redaktion/Downloads/Fachstelle_Beratung_und_Qualifizierung/FSBQ_Situationsanalyse_Pflege.pdf

Statistisches Bundesamt (2020): Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen nach Berufen (Top 20). URL: www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Bildung-Forschung-Kultur/Berufliche-Bildung/Ta-bellen/liste-bqfg-rangliste-berufe.html