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Förderprogramm "Integration durch Qualifizierung (IQ)"

SVR: Gesellschaftliche Teilhabe im Regelsystem fördern, Fachkräfteeinwanderung und Geflüchtetenintegration voranbringen

[SVR] Das SVR-Jahresgutachten 2019 zieht für die Bereiche Integration und Migration eine Bilanz der vergangenen Jahre. Im Fokus des politischen Handelns stand die Asyl- und Geflüchtetenpolitik. Leitmotiv war hier der Balanceakt, einerseits Migration zu kontrollieren und wirksam zu steuern, andererseits die in Deutschland bleibeberechtigten Geflüchteten rasch und erfolgreich zu integrieren. Bei der Integration von Geflüchteten ist viel geschafft, aber auch noch viel zu tun. Außerdem sollte Deutschland den Blick nun stärker auf andere Formen des Zuzugs richten und das geplante Fachkräfteeinwanderungsgesetz rasch verabschieden.

Mit dem Jahresgutachten 2019 legt der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) nach 2014 erneut einen bilanzierenden Rückblick auf die empirische und politische Entwicklung in den Bereichen Migration und Integration vor. Anders als im Jahr 2014 war das Migrationsgeschehen im Berichtszeitraum nicht zuletzt aufgrund der starken Geflüchtetenzuwanderung der Jahre 2015 und 2016 von einer starken Dynamik geprägt. Über die Geflüchtetenpolitik hinaus richtet der SVR den Blick aber auch auf andere, schon rein zahlenmäßig sehr wichtige Formen der Migration und auf die Integration der Zugewandertenbevölkerung insgesamt: So wird beispielsweise der Anteil der EU-Bürgerinnen und -Bürger an der Gesamtzuwanderung nach Deutschland oft unterschätzt, obwohl dieser – abgesehen von den Jahren 2015 und 2016 – stets deutlich über der 50-Prozent-Marke lag.

Asyl- und Geflüchtetenpolitik: hohe Dynamik im Bereich der Rechtssetzung in Deutschland, zu wenig Bewegung in Europa

Die Bundesregierung hat in den vergangenen Jahren verschiedene migrations- und integrationspolitische Maßnahmen ergriffen, die vor allem die Geflüchtetenpolitik betreffen: Deutschland hat Integrationsangebote für Asylsuchende geöffnet, die Bleibemöglichkeiten von Geduldeten verbessert, die Liste der sicheren Herkunftsländer 2014 und 2015 erweitert, Abschiebungshemmnisse beseitigt und der Unterteilung nach Bleibeperspektive stärkeres Gewicht verliehen, um nur einige Maßnahmen zu nennen. Versucht man, die vielen politischen Entwicklungen auf einen Nenner zu bringen, so zeigt sich, dass das Charakteristische der Geflüchtetenpolitik in diesen Jahren das Ringen um eine Balance von Zuzugssteuerung und Integrationsförderung war. Dies schlägt sich in Verschärfungen einerseits und Liberalisierungen andererseits nieder. Sehr deutlich sichtbar wurde dieser Balanceakt beispielsweise, als die sogenannte Westbalkan-Regelung – d. h. eine Öffnung des Arbeitsmarktes für Drittstaatsangehörige aus bestimmten Ländern unabhängig von ihrem Qualifikationsniveau – politisch verknüpft wurde mit der Aufnahme weiterer Staaten des Westbalkans auf die Liste sicherer Herkunftsländer.

Vor diesem Hintergrund ist auch die stärkere Unterscheidung von Geflüchteten nach der Bleibeperspektive zu sehen, die jeweils mit unterschiedlichen Rechten verbunden ist. So haben beispielsweise Schutzsuchende aus sog. sicheren Herkunftsstaaten keinen Arbeitsmarktzugang und sind von Integrationskursen ausgeschlossen. Der SVR vertritt die Auffassung, dass die Unterscheidung von Asylsuchenden nach Bleibeperspektive zwar dazu beitragen kann, die Migrationssteuerung zu verbessern, im Hinblick auf die Integration jedoch problematisch ist, wenn Personen mit unklarer Bleibeperspektive dann doch längerfristig bleiben, da bei ihnen wertvolle Zeit für Integrationsmaßnahmen ungenutzt bleibt.

Während auf der nationalen Ebene in Deutschland viele rechtliche Veränderungen in kurzer Folge angestoßen wurden, kommen Versuche, das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) neu aufzustellen, kaum oder allenfalls schleppend voran. SVR-Mitglied Prof. Dr. Daniel Thym betont: "Eine kluge Migrationspolitik setzt nicht auf nationale Alleingänge. Um die herrschenden Defizite zu beseitigen, muss die europäische und internationale Zusammenarbeit verbessert werden. Das gilt vor allem für die Verantwortungsteilung bei der Aufnahme von Asylsuchenden." Der SVR bedauert, dass die Europäisierung der Asylpolitik derzeit nicht vorankommt, und plädiert für ein Europa der geteilten Verantwortung. Die Reform der Dublin-Verordnung steht still und die Regelungen des GEAS werden weiterhin uneinheitlich angewendet.

"Außerdem ist europäische Migrationspolitik mehr als EU-weit bindende rechtliche Regelungen und länderübergreifende Kooperation beim Schutz der Außengrenzen", so die Stellvertretende SVR-Vorsitzende Prof. Dr. Petra Bendel. "Die Zusammenarbeit mit migrationspolitisch bedeutenden Drittstaaten muss die je unterschiedlichen Interessen und Voraussetzungen dieser Länder sowie die dortigen zirkulären oder regionalen Wanderungsdynamiken berücksichtigen. Die EU muss eine Form der Kooperation suchen, welche die Interessen der EU-Mitgliedstaaten wie der außereuropäischen Herkunfts-, Transit- und Aufnahmeländer ausgleicht und Schutzsuchende wie auch andere Migrantinnen und Migranten wirksam schützt. Dazu müssen die Schutzstrukturen auch in den Herkunfts- und Transitstaaten verbessert werden."

EU-Zuwanderung nicht unterschätzen, Fachkräfteeinwanderungsgesetz rasch verabschieden und konsequent umsetzen

2017 kamen über 750.000 Zugewanderte aus einem anderen Mitgliedstaat der EU nach Deutschland. "Die EU-Binnenmobilität muss wieder stärker in den Blick genommen werden. Ein erheblicher Teil der EU-Zuwanderinnen und -Zuwanderer kommt, um hier zu arbeiten. Die EU-Binnenmigration deckt damit einen Teil des steigenden Fachkräftebedarfs – ebenso wie einen Bedarf in der Saisonarbeit und im Bereich niedrig qualifizierter Tätigkeiten. Insgesamt ist die EU-Freizügigkeit ein Gewinn für unseren Arbeitsmarkt, allerdings stellt die Armutszuwanderung aus der EU für einige Kommunen eine enorme sozialpolitische Herausforderung dar", so der SVR-Vorsitzende Prof. Dr. Thomas Bauer. Diese Gruppen wie geringqualifizierte zugewanderte Beschäftigte im Niedriglohnsektor benötigen einen effektiven Zugang zu Integrationskursen wie zu sonstigen Qualifizierungsangeboten, um auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen.

"Künftig wird Deutschland stärker auf die Zuwanderung von Drittstaatsangehörigen angewiesen sein", unterstreicht der Arbeitsmarktexperte Prof. Bauer. "Dazu muss es sich als Einwanderungsland mit klaren Regeln positionieren. Auf der nationalen Ebene hat die Bundesregierung erst kürzlich verschiedene Gesetze vorangebracht, die rechtliche, aber auch symbolische Wirkung entfalten können: Das geplante Fachkräfteeinwanderungsgesetz beispielsweise macht die Erwerbstätigkeit von in Deutschland lebenden Ausländerinnen und Ausländern zum Normalfall. Damit kehrt es das Verhältnis von Regel und Ausnahme um: Aus einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt wird eine Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt. Es schafft deutlich erweiterte Möglichkeiten auch für beruflich qualifizierte Fachkräfte, nachdem Deutschland für Hochqualifizierte schon seit längerem ein liberales Zuzugsregime hat. Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz sollte nun zügig verabschiedet und konsequent umgesetzt werden."

Das geplante Gesetz beendet die bisherige Bevorzugung von akademisch gegenüber beruflich qualifizierten Fachkräften. Für diejenigen, die einen Arbeitsplatz vorweisen können, soll der Zuzug erheblich erleichtert werden. Außerdem soll es nun auch beruflich Qualifizierten möglich sein, nach Deutschland zu kommen, um hier einen Arbeitsplatz zu suchen. Weiterhin können Drittstaatsangehörige, die im Ausland bereits eine Ausbildung durchlaufen haben, die nicht deutschen Standards entspricht, künftig leichter zum Zweck der Nachqualifizierung nach Deutschland kommen als bisher. Auch die Strategie der Ausbildung künftiger ausländischer Fachkräfte in Deutschland soll ausgeweitet werden: Deutsche Universitäten gehören schon jetzt zu den beliebtesten Hochschulen weltweit, und viele ausländische Studierende bleiben nach ihrem Studienabschluss im Land. Bei ihnen müssen keine ausländischen Zertifikate anerkannt werden, die meisten von ihnen sprechen gut Deutsch, zudem sind sie mit den wichtigsten kulturellen Praktiken in Deutschland vertraut. Künftig sollen Drittstaatsangehörige analog dazu auch zur Ausbildungssuche leichter nach Deutschland kommen können. Prof. Bauer betont: "Die erweiterten Möglichkeiten für beruflich Qualifizierte und solche, die es werden wollen, sind angesichts des demografischen Wandels und des offensichtlichen Fachkräftebedarfs sehr zu begrüßen. Allerdings hält das Fachkräfteeinwanderungsgesetz im Grundsatz daran fest, dass die Gleichwertigkeit der ausländischen Berufsausbildung – wie im akademischen Bereich – nachzuweisen ist. Dies hat der SVR als zentrale Hürde erkannt und bereits 2018 vorgeschlagen, das Gleichwertigkeitskriterium flexibler zu handhaben. Somit bleibt abzuwarten, ob das Fachkräfteeinwanderungsgesetz wirklich eine erhebliche Steigerung der Zuwanderung in diesem Bereich zur Folge haben wird."

Ebenso wichtig wie die Rechtssetzung ist die Rechtsumsetzung. Das Jahresgutachten betont, dass die geplante Erweiterung der rechtlichen Zuzugsmöglichkeiten allein nicht ausreichen wird, um den zunehmenden Fachkräftemangel zu beheben. Begleitend muss die behördliche Infrastruktur ausgebaut werden, z. B. in Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden. Sonst laufen rechtliche Neuerungen ins Leere.

Viel geschafft bei der Geflüchtetenintegration, aber noch einiges zu tun in der Integrationspolitik, besonders bei der Bildung

Dass innerhalb kurzer Zeit so viele Geflüchtete nach Deutschland kamen, war für die staatlichen Behörden und Institutionen ein Stresstest – nicht nur bei der Erstaufnahme, Unterbringung oder bei Asylentscheidungen, sondern auch im Bildungssystem und auf dem Arbeitsmarkt. Inzwischen lässt sich sagen, dass staatliche Institutionen mit erheblicher Unterstützung von Wohlfahrtsverbänden und Ehrenamtlichen die Herausforderung der Geflüchtetenaufnahme grundsätzlich bestanden haben. Im Bildungsbereich lag die Herausforderung darin, die geflüchteten Kinder ohne Vorlaufzeit in den schulischen Alltag zu integrieren. SVR-Mitglied Prof. Dr. Claudia Diehl kommentiert: "Die organisatorische Leistung und das große Engagement, die dies in der ganzen Bundesrepublik ermöglicht haben, verdienen höchste Anerkennung. Von den sechs- bis zwölfjährigen Geflüchteten, die zwischen 2013 und 2016 eingereist waren, gingen im Jahr 2016 bereits 95 Prozent zur Schule. Ein Erfolg ist auch, dass einige zentrale Bildungskennziffern stabil geblieben sind oder sich sogar verbessert haben. So hat z. B. der Anteil der Jugendlichen der ersten Zuwanderungsgeneration, die eine Gesamtschule besuchen, weiter zugenommen."

"Allerdings gibt es auch Entwicklungen, die Sorge bereiten", schränkt Prof. Diehl das Lob ein: "So hat sich der Anteil der selbst zugewanderten Jugendlichen, die keinen Schulabschluss haben, mehr als verdoppelt. Zudem ist die frühkindliche Betreuung bei Kindern mit Migrationshintergrund leicht rückläufig. Weiterhin besuchen Kinder mit Migrationshintergrund deutlich seltener eine Kita als Kinder ohne Migrationshintergrund." Der SVR empfiehlt vor allem, die Angebote frühkindlicher Betreuung weiter auszubauen und Zugewandertenfamilien gezielt darauf anzusprechen, um Startnachteile auszugleichen. Für ältere zugewanderte Jugendliche sollte der Zugang zu Bildungseinrichtungen flexibler gestaltet werden, damit sie Bildungsabschlüsse nachholen können. Bei Menschen mit wie ohne Migrationshintergrund ist Bildungserfolg weiterhin noch zu stark von der sozialen Herkunft abhängig. Das bleibt eine der Baustellen im Einwanderungsland Deutschland.

Die Integration von Geflüchteten in den Arbeitsmarkt ist insgesamt besser gelungen als vielfach erwartet. Etwa ein Drittel der erwachsenen Personen, die seit 2015 aus den Hauptherkunftsländern von Geflüchteten nach Deutschland gekommen sind, hatte im Herbst 2018 einen Arbeitsplatz. Allerdings waren die Bedingungen dafür auch besonders günstig, nicht zuletzt aufgrund der boomenden Wirtschaft. Man kann jedoch nicht davon ausgehen, dass die derzeitige Wirtschafts- und Arbeitsmarktsituation andauern wird. "Der SVR empfiehlt daher, die Angebote zur Arbeitsmarktintegration systematisch zu erfassen und zu evaluieren. Hier ist mittlerweile eine Vielfalt entstanden, die Reibungsverluste und erheblichen Koordinationsaufwand verursacht. Dies gilt auch für Verfahren zur Erfassung und Anerkennung beruflicher Kompetenzen", so Prof. Bauer. So könnte es gelingen, nur noch mit bewährten und effektiven Programmen zu arbeiten, gerade wenn Wirtschaft und Arbeitsmarkt an Dynamik verlieren sollten. Ergänzend könnten Ausbildungsstrukturen stärker modularisiert und Verfahren zur Kompetenzfeststellung zentralisiert und beschleunigt werden. Die Arbeitsmarktintegration zugewanderter, gerade auch geflüchteter Frauen sollte durch Maßnahmen in Teilzeit und ausgeweitete Kinderbetreuungsangebote verbessert werden.

Mittelfristig sollten die bestehenden Strukturen – beispielsweise die Arbeitsagenturen und Jobcenter, aber auch die Kammern und die Einrichtungen des Bildungssystems und der Wohlfahrtsverbände – so weiterentwickelt werden, dass sie Menschen unabhängig von ihrer Herkunft individuell unterstützen können. Die Öffnung der Regelsysteme ist überzeugender als spezielle Angebote für einzelne Gruppen.

Die vollständige Mitteilung zum Jahresgutachten 2019 des SVR "Bewegte Zeiten: Rückblick auf die Integrations- und Migrationspolitik der letzten Jahre" finden Sie hier, das Jahresgutachten zum Download finden Sie hier.

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